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Referendum / 2 Complicare per semplificare

Il paradosso dei procedimenti legislativi previsti nel nuovo art. 70 della Costituzione.

 

Il progetto di riforma costituzionale del governo Renzi nasce con l’annoso intento – fra gli altri – di superare il bicameralismo paritario. Alla base di questa scelta sta l’esigenza di contrastare la lentezza e la farraginosità del procedimento legislativo, allo scopo di «rafforzare l’efficienza dei processi decisionali e di attuazione delle politiche pubbliche nelle quali si sostanzia l’indirizzo politico, al fine di favorire la stabilità dell’azione di governo e quella rapidità e incisività delle decisioni che costituiscono la premessa indispensabile per agire con successo nel contesto della competizione globale» (così si esprime la Relazione di accompagnamento alla presentazione del disegno di legge costituzionale). Al di là delle previsioni eccessivamente ottimistiche e senza analizzare in che modo la composizione delle due Camere sarebbe differenziata, è interessante osservare come cambierebbe l’iter legislativo in caso di entrata in vigore della riforma e se ciò sarebbe sufficiente per raggiungere la tanto sbandierata semplificazione istituzionale.

Punto di partenza è il nuovo art. 70 Cost., percepito dai sostenitori del “No” come il vaso di Pandora della riforma. Le critiche si concentrano principalmente sulla sua lunghezza, che, confrontata al testo vigente, risulta abnorme e ne rende difficoltosa la lettura. Nulla da eccepire in merito: si tratta di 439 parole contro le attuali 9. Eppure va ricordato che anche i precedenti tentativi di revisione della seconda parte della Carta costituzionale ebbero a scontrarsi con la cristallina brevità dell’enunciato in questione. Il testo fuoriuscito dalla Commissione bicamerale D’Alema[1] constava di 117 parole; quello della riforma proposta dal governo Berlusconi, bocciata dagli elettori nel referendum del giugno 2006, addirittura di 717. Pertanto, la formulazione del nuovo art. 70 Cost. si colloca in una via, poco virtuosa quanto si vuole, mediana fra i passati tentativi falliti.

D’altra parte, articolare l’iter di formazione delle leggi in una serie di procedimenti, più o meno complessi a seconda della materia in gioco, richiede necessariamente un allargamento dell’articolo in questione.

Oggi, infatti, l’art. 70 Cost. si limita a disporre che «la funzione legislativa è esercitata collettivamente dalle due Camere»: affinché una legge sia validamente approvata, ciascuno dei due rami del Parlamento deve adottare una deliberazione avente ad oggetto il medesimo testo legislativo. Perciò, per quanto sia doveroso sottolineare l’ampollosità del linguaggio utilizzato a scapito della chiarezza immediata del contenuto, è necessario analizzare come vengano modulati i diversi procedimenti legislativi, per comprendere se la riforma potrà mantenere i risultati che promette.

arton38927La logica caratterizzante è l’intensità di partecipazione del Senato alla formazione delle leggi. Innanzitutto, il primo comma del nuovo art. 70 Cost. individua una serie di materie per le quali resta intatto il vigente procedimento bicamerale: si tratta di quelle leggi che ricoprono un ruolo fondamentale per il funzionamento dell’ordinamento giuridico. L’elenco è piuttosto nutrito, ma, per fare degli esempi, si possono citare le leggi di revisione costituzionale; le leggi che determinano le funzioni fondamentali dei Comuni e delle Città metropolitane; la legge che stabilisce le norme generali, le forme e i termini della partecipazione dell’Italia alla formazione e all’attuazione della normativa e delle politiche dell’Unione Europea. In questi casi il coinvolgimento del Senato è massimo, poiché è del tutto equiparato a quello della Camera: se i due rami del Parlamento non approvano lo stesso testo, la legge non è adottata.

 

Invece, nel terzo comma è delineato quello che potrebbe definirsi il procedimento generale. Qui il superamento del bicameralismo perfetto è evidente, benché non si possa parlare di un procedimento monocamerale puro. Infatti, è previ
sto che ogni disegno di legge approvato dalla Camera venga immediatamente trasmesso al Senato. Questo ha la facoltà di deliberare proposte di modificazione del testo in un termine di trenta giorni, se almeno un terzo dei suoi componenti abbia richiesto di esaminarlo. La Camera, a questo punto, può valutare se accogliere o meno le eventuali proposte di modifica: in ogni caso si pronuncia in via definitiva e quindi la legge può essere promulgata.

 

Tra i due procedimenti esaminati se ne colloca un terzo, teso alla valorizzazione del nuovo ruolo del Senato, ossia di rappresentanza delle istituzioni territoriali e di raccordo tra lo Stato e gli altri enti costitutivi della Repubblica (cfr. nuovo art. 55, quinto comma, Cost.). Ai sensi dell’art. 70, quarto comma, Cost., tutte le volte che la Camera si avvale della “clausola di supremazia”, ossia interviene in una materia riservata alla legislazione esclusiva delle Regioni al fine di tutelare l’interesse nazionale (cfr. art. 117, quarto comma, Cost.), il Senato è obbligato ad esaminare il testo approvato dalla Camera, a differenza del procedimento generale in cui ha una semplice facoltà.  Inoltre, qualora le eventuali modificazioni siano proposte a maggioranza assoluta dei membri del Senato, la Camera per discostarsene deve pronunciarsi anch’essa a maggioranza assoluta dei propri componenti. Si tratta, quindi, di un procedimento in cui la partecipazione del Senato è maggiore rispetto a quella prevista nel procedimento generale, pur senza giungere alla parificazione dei ruoli, come invece avviene nel procedimento bicamerale.

Queste sono le tre grandi direttrici lungo cui si potrebbero muovere i futuri disegni di legge. Accanto ad essi si collocano altre tre apparenti procedure. In realtà non possono definirsi autonomi procedimenti legislativi, poiché ricalcano il procedimento generale, discostandosene principalmente per il più ristretto termine entro il quale il Senato può esprimere le sue proposte di modifica.

La prima ha ad oggetto la legge di bilancio, all’esame della quale il Senato è obbligato. Inoltre, per deliberare proposte di modificazione ha a disposizione solo quindici giorni dalla data di trasmissione del testo approvato dalla Camera (cfr. nuovo art. 70, quinto comma, Cost.).

Le altre due riguardano la conversione in legge dei decreti-legge adottati dal Governo e il cd. procedimento con voto “a data certa”. Per importanza e novità, entrambe le modifiche meritano un discorso a parte, che sarà affrontato nei prossimi articoli.

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In conclusione, per fare un bilancio sul nuovo testo dell’art. 70 Cost., si può dire che la sua condanna a priori sembra eccessiva e tendenziosa. Anche la critica più fondata, ossia la difficoltà di individuare di volta in volta il procedimento legislativo da applicare con il rischio di paralisi o, peggio, di contenziosi dinnanzi alla Corte costituzionale, si infrange, da un lato, contro il sesto comma dell’articolo in esame, ai sensi del quale «i Presidenti delle Camere decidono, d’intesa fra loro, le eventuali questioni di competenza, sollevate secondo le norme dei rispettivi ordinamenti», e, dall’altro, contro la prassi. Infatti, la storia parlamentare insegna che i processi di formazione delle leggi non rimangono cristallizzati in un procedimento unico e immutabile, ma, sempre fedeli al dettato costituzionale, si evolvono e si perfezionano con il tempo. Pertanto, come è avvenuto fino ad oggi, l’attuazione e il miglioramento dei meccanismi meno funzionali saranno realizzati mediante le inevitabili modifiche che i regolamenti parlamentari dovranno subire in caso di entrata in vigore del nuovo testo.

 

Resta il dato di fatto di come più che ad una semplificazione si assista ad una frammentazione del procedimento legislativo, così come conosciuto fino ad ora. E questo conduce ad un paradosso: per semplificare sembra che si debba passare attraverso una complicazione del sistema. La vastità degli interessi da regolare non consente più di conservare un unico processo di formazione. Le strade vanno ampliate e differenziate, perché non tutte le norme possono andare alla stessa velocità e non tutte le decisioni possono essere rinviate all’infinito, senza che chi ha la responsabilità di assumerle le rinvii a tempo indeterminato.

A questa conclusione è già arrivata la maggior parte delle democrazie europee e nel nostro Paese se ne discute alacremente almeno a partire dagli anni ’80 del secolo scorso. L’attuale riforma prende in seria considerazione questa sfida e, pur non essendo la migliore delle riforme possibili, muove i primi passi verso ciò che l’Italia non può più stare ad aspettare, se vuole essere parte attiva dei processi decisionali che quest’epoca impone.

[1]                  Si tratta di una Commissione parlamentare, composta da membri provenienti in egual misura dalla Camera e dal Senato, per le riforme costituzionali, che nel 1997 elaborò un progetto di riforma, in seguito mai approvato.