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Referendum / 3 Dal Governo dei decreti al Parlamento delle leggi

Uno dei punti nevralgici, se non il più sofferente, della Repubblica democratica italiana è lo squilibrio tra la produzione normativa del Parlamento e quella del Governo.

Secondo quanto dispone l’attuale art. 70 Cost. «la funzione legislativa è esercitata collettivamente dalle due Camere», ritenute le sedi più idonee a rappresentare la volontà popolare, dal momento che vengono elette direttamente dal popolo sovrano. Accanto a quella che può essere definita la regola, i Padri costituenti non mancarono di prevedere le eccezioni, ossia i casi in cui a legiferare potesse non essere il Parlamento: si tratta del decreto legislativo e del decreto-legge, atti normativi adottati Governo. Entrambi hanno lo stesso valore giuridico di una legge parlamentare e differiscono tra loro per le modalità con cui il Governo si sostituisce al Legislatore. 

A dare il via libera all’adozione di un decreto legislativo è il Parlamento stesso, che sceglie i casi in cui delegare all’Esecutivo, dietro l’obbligatoria «determinazione di principi e criteri direttivi e soltanto per tempo limitato e per oggetti definiti» (cfr. art 76 Cost.), l’esercizio della funzione legislativa. Il decreto-legge, invece, viene adottato direttamente dal Governo. Tuttavia, se entro sessanta giorni dalla pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale il Parlamento non provvede a convertirlo in legge, ossia non si pronuncia in senso positivo sull’operato del Consiglio dei Ministri, il decreto perde efficacia sin dall’inizio, come se non fosse mai esistito.

Da ormai più di un ventennio assistiamo ad una crescita esponenziale della produzione normativa del Governo, sotto forma di decreti legislativi e decreti-legge, a scapito di quella del Parlamento.

Questo fenomeno ha le sue radici, da un lato, nella difficoltà di regolare la complessità della società attuale, sempre più condizionata dalla globalizzazione e dalla liberalizzazione dei mercati economici; dall’altro, nella cronica incapacità delle Camere di fornire risposte adeguate ai bisogni dei cittadini, a causa di maggioranze troppo spesso frammentate e di procedure ritenute eccessivamente lunghe e arzigogolate.
In sintesi, oggi siamo in presenza di un’inversione del rapporto tra regola ed eccezione: il Governo è diventato il principale “produttore” di leggi nel nostro Paese. Al di là del dato quantitativo[1], ciò che colpisce è la cifra qualitativa degli atti normativi adottati dall’Esecutivo: tutti i provvedimenti di maggior peso politico e di impatto sull’opinione pubblica nascono all’interno del Consiglio dei Ministri. Per esempi recenti, basti pensare agli otto decreti legislativi che danno vita al Jobs act e a decreti-legge quali il “Salva Italia”, lo “Sblocca Italia”, il “Decreto del Fare”.

Nei numerosi dibattiti che stanno accompagnando gli elettori verso la data del quattro dicembre, giorno in cui si terrà il referendum per l’approvazione o per il respingimento della legge costituzionale “Renzi-Boschi”, il tema dell’impatto della riforma sul decreto legislativo e sul decreto-legge passa spesso in secondo piano rispetto ad altre questioni. Eppure discutere su come consentire al Parlamento di ritornare protagonista della produzione normativa italiana è un punto di vitale importanza per il miglioramento della democrazia nel nostro Paese, oltre al fatto che il testo della revisione offre diversi spunti di riflessione.

Innanzitutto, non si può non constatare negativamente il silenzio circa il decreto legislativo: l’art. 76 Cost. rimane invariato. Si è persa l’occasione per rendere più stringente l’obbligo delle Camere di individuare con cura i «principi e criteri direttivi», che spesso si sostanziano in slogan generici e scontati, per giunta incapaci di veicolare e vincolare la conseguente attività del Governo. Inoltre, sarebbe stato il primo passo per contrastare il diffuso fenomeno delle “deleghe in bianco”, vere e proprie abdicazioni, da parte del Parlamento, al proprio compito precipuo in favore del Governo.

Sul versante del decreto-legge, invece, la situazione è ben diversa. L’attuale disciplina dell’art. 77 Cost. viene profondamente modificata dal testo della riforma, sia dal punto di vista del contenuto che un decreto-legge può assumere, sia da quello dei profili concernenti la sua conversione in legge.In primo luogo, fanno il loro ingresso in Costituzione una serie di limiti, volti a restringere le possibilità di ricorrere al decreto-legge da parte del Governo[2].
In secondo luogo, viene innalzata al livello più alto delle fonti del diritto la norma secondo cui i decreti-legge «recano misure di immediata applicazione e contenuto specifico, omogeneo e corrispondente al titolo», principi scontati solo in astratto, dal momento che la prassi dimostra una loro costante disapplicazione (cfr. nuovo art. 77, quinto comma, Cost.). 

Infine, non può che essere accolto con favore il settimo comma del nuovo art. 77 Cost., ai sensi del quale «nel corso dell’esame di disegni di legge di conversione dei decreti non possono essere approvate disposizioni estranee all’oggetto o alle finalità del decreto». In questo modo viene recepito l’orientamento della Corte costituzionale sull’omogeneità dei contenuti tra decreto-legge e relativa legge di conversione (sul punto in questione la Corte negli ultimi anni ha insistito molto, arrivando a dichiarare l’illegittimità costituzionale di alcune disposizioni contenute in una legge di conversione, in quanto il loro oggetto era estraneo alle finalità del relativo decreto-legge)[3].

L’eventuale ingresso nel dettato costituzionale delle norme appena citate darebbe un contributo decisivo per il miglioramento della qualità normativa del decreto-legge e della legge di conversione: infatti, il Governo non potrebbe più varare decreti “omnibus, ossia quei provvedimenti che assumono le vesti di veri e propri contenitori di misure del tutto variegate e irrelate tra loro[4], e alle Camere sarebbe preclusa la possibilità di stravolgere il contenuto o, perlomeno, la finalità originaria dell’atto.

A primo avviso, invece, appaiono più disordinate e complesse le modifiche procedimentali. Infatti, le formulazioni del secondo e, soprattutto del sesto comma, presentano più di un problema interpretativo, dando anche adito a condotte poco garantiste delle prerogative del nuovo Senato. Pur senza scendere nei dettagli, i principali dubbi riguardano il tipo di procedimento legislativo applicabile per la conversione in legge di un decreto-legge. Più precisamente, non è chiaro se possa essere utilizzato il procedimento bicamerale o se, invece, si debba ricorrere in ogni caso al nuovo procedimento generale di stampo monocamerale (per una panoramica sui procedimenti legislativi previsti dalla riforma si veda l’articolo precedente: http://midnightmagazine.org/referendum-complicare-per-semplificare/).

Inoltre, la scansione temporale stabilita per la conversione in legge sembra sacrificare eccessivamente l’analisi e lo studio del decreto-legge da parte del Senato. Infatti, questo ha a disposizione solo dieci giorni per effettuare eventuali proposte di modifica al testo adottato dalla Camera, mentre nel procedimento generale gode di trenta giorni. È vero che la necessità di concludere il procedimento entro sessanta giorni dalla pubblicazione del decreto impone un restringimento dei tempi, eppure dieci giorni appaiono francamente pochi: il rischio è di trasformare l’esame del Senato in una mera ricognizione del testo proveniente dalla Camera.

Unica nota lieta del procedimento di conversione in legge delineato dal nuovo art. 77 Cost. è l’estensione a novanta giorni dalla pubblicazione della decadenza del decreto-legge non convertito, qualora il Presidente della Repubblica chieda una nuova deliberazione. In questo modo, finalmente, viene data la possibilità al Capo dello Stato di esercitare effettivamente la facoltà di rinvio delle leggi alle Camere, affinché queste procedano ad un’ulteriore approvazione. Infatti, fino ad ora in più di un caso i Presidenti della Repubblica hanno promulgato una legge di conversione di un decreto-legge, nonostante ritenessero opportuno un nuovo esame da parte del Parlamento di alcuni profili critici, al fine di evitare che la scadenza del termine di sessanta giorni travolgesse l’intero provvedimento.

In conclusione, tentando di fare un bilancio sulla proposta di revisione della decretazione d’urgenza si può affermare che le innovazioni di tipo procedimentale sembrano confuse e assolutamente perfettibili.

All’opposto, meritano senz’altro un giudizio positivo le innovazioni di tipo contenutistico, poiché sono tese a contrastare gli abusi che la prassi ha mostrato finora. Per questa via, si assisterebbe ad un restringimento delle possibilità di ricorrere al decreto-legge da parte del Governo e, contemporaneamente, ad una progressiva restituzione del ruolo di eccezione, che la Costituzione ha da sempre voluto riservare a questo atto legislativo, rispetto alle altre fonti del diritto.

Infine, collocando tali modifiche in una prospettiva più ampia, si può osservare come di fatto si operi una diminuzione dei poteri del Governo, contrariamente a quanto affermano i sostenitori dell’idea che l’eventuale entrata in vigore della riforma aprirebbe le porte ad una deriva autoritaria dell’Esecutivo. In sostanza, la riforma muove verso una (ri)definizione più netta delle funzioni originarie del potere legislativo e del potere esecutivo, affinché dal Governo dei decreti si torni al Parlamento delle leggi.

[1]                I dati sulla produzione normativa anno per anno o raggruppati per Legislature si trovano nel Rapporto sullo stato della Legislazione, consultabile sul sito della Camera dei Deputati (http://www.camera.it/leg17/397?documenti=1112).

[2]                L’elenco di tali limiti si trova nel nuovo art. 77, quarto comma, Cost.

[3]                Si vedano la sentenza del 16 febbraio 2012, n. 22, la sentenza del 25 febbraio 2014, n. 32 e la sentenza del 15 luglio 2015, n. 154.

[4]                Per un esempio si veda il decreto-legge 25 novembre 2015, n. 185.