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Referendum: intervista a Gabriele Marino Noberasco

Sulla scia dello speciale sul referendum del 4 dicembre 2016, che potrete trovare qui (#referendum), Midnight Magazine ha intervistato Gabriele Marino Noberasco.

Classe 1989, a 27 anni Gabriele è avvocato e assistente presso la cattedra di diritto pubblico comparato dell’Università Bocconi di Milano, dove si occupa – in particolare – di diritto costituzionale italiano ed europeo, oltre che M.Phil Researcher in international public law, presso la Law School dell’Università di Exeter, nel Regno Unito.

Buongiorno Gabriele, grazie per averci concesso questa intervista. Mi piacerebbe cominciare a parlare del referendum dalla storia.
Quali sono state le ragioni storiche e politiche che portarono l’Assemblea Costituente Italiana a predisporre un sistema bicamerale perfetto?

Buongiorno Michele, grazie a voi per l’invito. Spero questa chiacchierata potrà essere d’aiuto per capire qualcosa in più della riforma costituzionale su cui saremo chiamati ad esprimerci il 4 dicembre prossimo.

Anzitutto, per comprendere le ragioni che portarono i padri costituenti ad optare per un sistema bicamerale perfetto è bene rammentare che la nostra Costituzione, quantomeno nel suo impianto originale, è il frutto di un compromesso politico, originatosi all’indomani del secondo conflitto mondiale, tra ideologie politiche e idee di Stato differenti.

assemblea-costituenteL’Assemblea Costituente, come è ovvio, fu fortemente influenzata dall’esigenza di evitare che una nefasta esperienza, come quella del regime fascista, potesse ripetersi. I costituenti vollero, quindi, dotare la nascente Repubblica di una carta fondamentale – e con essa di una struttura istituzionale – che (diversamente da quanto era accaduto con lo Statuto Albertino) non si lasciasse piegare dall’avvento di nuovi totalitarismi.

La presenza di due Camere, dotate di eguali poteri, riflette la necessità di una maggior ponderazione del processo legislativo e, inoltre, di un maggior controllo sull’azione dell’esecutivo, legato da un autonomo rapporto di fiducia ad entrambe le Camere. L’idea di un Senato quale “camera alta”, o se vogliamo quale “camera di maturazione e di raffreddamento” nell’ambito del procedimento legislativo, si riflette con chiarezza tanto nel requisito anagrafico richiesto per l’elezione alla carica di senatore (quarant’anni d’età), quanto nella diversa base elettorale tra Camera e Senato: la prima, eletta da tutti i cittadini che abbiano raggiunto la maggiore età, il secondo eletto da tutti i cittadini che abbiano compiuto il venticinquesimo anno. Non è un caso, d’altronde, che i Senatori elettivi siano solamente 315 (la metà dei Deputati) e proprio nel Senato trovino posto (quali “Senatori a vita”) gli ex Presidenti della Repubblica, oltre a quelle personalità che abbiano “illustrato la Patria” con i loro meriti.

Secondo te queste ragioni sono ancora valide? Perché?

Sono fermamente convinto che una riforma del sistema bicamerale sia necessaria, anche tenuto conto che il Senato, in ragione del mutato quadro politico-istituzionale, ha in parte perduto la sua funzione ideale di camera della ponderazione. L’elezione dei Senatori su base regionale, ma soprattutto l’evoluzione dei sistemi elettorali, ha generato discrasie evidenti rispetto all’idea del Senato che avevano i costituenti, facendo emergere tutti i limiti del sistema per come oggi si presenta (pensiamo alla possibilità che al Senato e alla Camera convivano maggioranze differenti, con le conseguenze che questo ha avuto sulla governabilità del Paese). Bisogna considerare, inoltre, che il progressivo rafforzamento dell’autonomia e della centralità delle Regioni, soprattutto in seguito alla riforma costituzionale del 2001, non ha trovato un punto di equilibrio a livello parlamentare, dove le Regioni sono rimaste sostanzialmente prive di una rappresentanza.

Volendo sintetizzare, le ragioni che depongono in favore del superamento dell’attuale sistema bicamerale sono, paradossalmente, ragioni di coerenza: le modifiche intervenute nel tempo hanno reso la Costituzione non più coerente con sé stessa. Una coerenza che è necessario recuperare.

Eccoci al tema più “scottante”, il Senato. Riporto dalla riforma:

La riforma propone modifiche significative del Senato della Repubblica. In particolare, quest’organo: i) sarebbe composto da 95 Senatori, eletti dai Consigli Regionali tra i propri membri, e 5 Senatori nominati dal Presidente della Repubblica; ii) svolgerebbe funzioni di raccordo tra lo Stato, gli enti locali e l’Unione Europea, eserciterebbe la funzione legislativa in concorso con la Camera solo con riferimento ad alcune materie; iii) parteciperebbe al procedimento di revisione costituzionale ed all’elezione del Presidente della Repubblica; iv) controllerebbe l’operato del Governo, a cui però non voterebbe la fiducia.

foto_logo_senato Alla luce di queste modifiche, quindi, quale ruolo avrebbe il Senato e quali i Consigli Regionali? Come cambierebbe l’organizzazione dello stato? Eliminando le Provincie, quali ruoli ricoprirebbero le Regioni?

 

Permettimi una breve premessa: personalmente non sono mai stato molto favorevole al processo di demonizzazione delle Province che ha portato alla loro progressiva “soppressione” (ma sarebbe meglio dire svuotamento) in nome della spending review. Una Provincia dotata delle necessarie competenze e delle opportune risorse avrebbe potuto essere uno strumento fondamentale di raccordo tra livelli di governo e di presidio sul territorio. Alcuni esempi, sul piano internazionale, mostrano con chiarezza come il livello di governo Provinciale possa rappresentare il livello di governo ideale. Tristemente, per ragioni sostanzialmente politiche, questo in Italia non è mai accaduto.

Per quanto riguarda la riforma, dobbiamo tenere presente che il testo non “abolisce” le Province, le quali potranno continuare a esistere, come molti altri enti pubblici, sulla base della sola legge ordinaria, ma si limita a decostituzionalizzarle (una sorte, tra l’altro, che non è toccata alle Città Metropolitane). Vero è che il processo di superamento degli enti provinciali non nasce con questa riforma costituzionale. Il processo di “essiccazione” delle Province è stato pensato e attuato a costituzione invariata, con una serie di provvedimenti legislativi (non ultima la riforma Delrio) che hanno relegato le Province ad enti “di secondo livello”, privi di una rappresentanza politica diretta.

La riforma, insomma, si limita a prendere atto di un trend già ben definito.

Quanto alle Regioni, a prescindere da polemiche politiche spesso strumentali, non mi sento di sostenere che la riforma ne muti sensibilmente il ruolo. Il superamento della cosiddetta competenza legislativa concorrente si basa, essenzialmente, sull’esigenza (evidente con un po’ di onestà intellettuale e una competenza che vada al di là degli slogan) di riconoscerne il fallimento. L’attuale formulazione dell’art. 117 della Costituzione ha favorito (e parlo sulla base di dati empirici, non di idee) un incremento esponenziale del contenzioso costituzionale tra Stato e Regioni, proprio sul piano della competenza. Piaccia o non piaccia la soluzione adottata dalla riforma – che restituisce alla nozione di “interesse nazionale” un ruolo centrale, in chiave “anti-NIMBY” – un ripensamento dell’attuale assetto dell’art. 117 sarebbe stato comunque necessario.

Infine il Senato, secondo la riforma, rappresenterà una parlamentarizzazione delle istanze del territorio. Viste le premesse che abbiamo fatto prima, si rende quindi necessaria una camera che faccia da compensazione tra stato e regione, in modo che possa comunicare tutelando entrambi i lati, dove meglio attuare le conferenze. A proposito di conferenze: la riforma ovviamente rende inutile la conferenza stato/regioni, di cui però non si fa menzione nella riforma ma che presumo verrà abolita nel caso di successo del Si al referendum.

legislazione
Qual è, in parole semplici, il nuovo sistema legislativo proposto dalla riforma? In quali occasioni e con quali modalità potrebbe intervenire il Senato?

Ad oggi il sistema legislativo prevede competenze identiche per il Senato e per la Camera che si differenziano soltanto per composizione ed elettorato, come abbiamo visto.

Nel caso la riforma fosse confermata dal referendum, la maggior parte delle leggi sarebbe approvata dalla sola Camera dei deputati. La partecipazione del Senato al procedimento legislativo, in chiave paritaria, sarebbe limitata ad alcune materie specifiche (tra cui la revisione costituzionale, la tutela delle minoranze linguistiche, i referendum, le leggi che definiscono il sistema elettorale e le funzioni degli enti locali e le forme di partecipazione dell’Italia alla definizione delle politiche dell’Unione Europea).

Tuttavia, il Senato conserverebbe il potere di esaminare qualunque legge approvata dalla Camera (entro dieci giorni) e di proporre delle modifiche (entro i successivi trenta giorni), senza però alcun potere di veto rispetto alle scelte compiute dai deputati.

Ovviamente, per comprendere a pieno la nuova struttura del procedimento legislativo, dovremmo attendere la riforma dei regolamenti parlamentari che – necessariamente – conseguirebbe all’approvazione della riforma costituzionale.

A bilanciamento di questo cambio, quali sono i contropoteri previsti a sostituzione di quelli che prevede l’attuale funzionamento?

Non nascondiamoci dietro a un dito: l’esecutivo uscirebbe senz’altro rafforzato da questa riforma e – d’altronde – la governabilità è uno degli obiettivi dichiarati della riforma stessa. L’ormai famoso “combinato disposto” tra l’italicum (la legge elettorale per la Camera dei deputati ndr.) e il nuovo assetto costituzionale ci porterebbe necessariamente verso governi “monocolore”, espressione diretta della lista (e non della coalizione) uscita vincente dalle elezioni politiche. Nel contempo, la mancanza di un vero “statuto delle opposizioni” e l’assenza di soglie di sbarramento adeguate non lasciano molto spazio al bilanciamento del potere che il Governo assumerà in Parlamento. Si tratta di una scelta di sistema, condivisibile o meno. A mio parere, il rafforzamento dell’esecutivo avrebbe potuto essere più opportunamente bilanciato attraverso un eguale rafforzamento del ruolo e dell’indipendenza della Corte Costituzionale, che tuttavia la riforma non prevede.


La riforma esclude il Senato dalla deliberazione dello stato di guerra?

Sì, lo esclude.

Il futuro articolo 57 al comma 2 prevede che i Senatori siano eletti dai consigli regionali.
In un altro comma, il quinto, prevede che questa elezione debba avvenire “in conformità con le scelte degli elettori”: come si possono conciliare queste due previsioni?Il fatto che si preveda la «conformità alle scelte degli elettori» soltanto per l’elezione dei Senatori/Consiglieri e non per l’elezione dei Senatori/Sindaci come può non integrare una violazione dell’Articolo 1 della Costituzione?

Si tratta, in realtà, di un falso problema: l’Articolo 1 della Costituzione esprime un principio supremo che la riforma non scalfisce: oggi sono i parlamentari (Deputati e Senatori) a rappresentare la nazione. Se la riforma dovesse essere approvata, il ruolo di rappresentanza parlamentare del popolo sovrano sarebbe incarnato dai soli Deputati. Peraltro, i “futuri Senatori”, sarebbero scelti tra coloro che già sono titolari di una carica elettiva (a suffragio universale) siano essi Sindaci oppure Consiglieri Regionali.

In conclusione, come valuti la riforma?

Come ho detto all’inizio, personalmente ritengo che una riforma fosse necessaria per restituire alla nostra Costituzione una coerenza interna e garantire alle autonomie locali una rappresentanza parlamentare. Si poteva fare meglio? Forse sì! La riforma risolverebbe i problemi del Paese? Probabilmente no, forse qualcuno. La scelta degli elettori dovrebbe nascere, anzitutto, dalla considerazione dei valori sui quali il futuro dell’Italia dovrebbe fondarsi, dal modello di Paese che ciascuno ritiene più adeguato. Una scelta di coscienza, insomma, prima che di diritto.

Certamente, un dibattito (parlamentare e non) maggiormente incentrato sul merito della riforma e meno sui retroscena politici (pur inevitabili), avrebbe favorito una scelta maggiormente consapevole.

Cosa ne pensi?