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Referendum / 4 Il procedimento legislativo con voto “a data certa”

Nell’articolo precedente si è cercato di spiegare in che modo l’eventuale entrata in vigore della riforma costituzionale “Renzi-Boschi” impatterebbe sugli atti normativi del Governo. In particolare, si è visto come la nuova disciplina dell’art. 77 Cost. sia tesa a restringere le possibilità di ricorrere al decreto-legge, vera e propria “piaga” della legislazione italiana degli ultimi anni. Infatti, l’abuso di questo strumento ha causato uno spostamento dell’asse della produzione normativa dal Parlamento al Governo, in spregio al dettato costituzionale, che vorrebbe la funzione legislativa esercitata dalle Camere e, al limite, solo in via eccezionale dall’Esecutivo (cfr. http://midnightmagazine.org/referendum-3-dal-governo-dei-decreti-al-parlamento-delle-leggi/).

Nonostante ciò, la maggior parte degli studiosi ritiene che una delimitazione più rigorosa dei confini entro i quali consentirne l’adozione non sia sufficiente ad ottenere un reale abbattimento del numero di decreti-legge, in quanto l’origine del fenomeno risiede nella cronica debolezza degli esecutivi sui tempi di esame dei disegni di legge di iniziativa governativa.

Il Governo, infatti, è uno dei soggetti cui spetta l’iniziativa legislativa, ossia la possibilità di presentare in Parlamento disegni di legge (art. 71 Cost.). Tuttavia, uno dei motivi più evidenti dell’insuccesso degli esecutivi è l’incapacità di attuare il programma politico mediante leggi parlamentari, proprio a causa dell’impossibilità di prevedere i tempi di approvazione delle varie proposte legislative. Accade, quindi, che il Consiglio dei Ministri si veda “costretto” ad intervenire con decreti-legge per dare un impulso alla propria azione di governo e, soprattutto, per avere la certezza che nel termine di sessanta giorni – quelli che sono previsti dall’art. 77 Cost. per la conversione in legge di un decreto-legge – il Parlamento si esprima nei confronti di una determinata “iniziativa legislativa”.

In sintesi, il Governo non sceglie quest’atto normativo per le sue caratteristiche, ma per il suo procedimento di conversione, poiché ritiene che l’iter ordinario sia inidoneo a soddisfare le esigenze di rapidità richieste dagli attuali assetti sociali ed economici.

La riforma costituzionale prende in considerazione il problema attraverso la creazione di una “corsia preferenziale” per i disegni di legge di iniziativa governativa ritenuti improrogabili per l’attuazione del programma, allo scopo di «fornire uno strumento di risposta all’esigenza del Governo di avere […] una soluzione legislativa all’esito di un procedimento parlamentare scandito da tempi prestabiliti» (in questi termini si esprime la Relazione di accompagnamento alla presentazione del disegno di legge costituzionale). Viene così concepita una norma volta a mantenere nell’alveo dell’attività parlamentare la disciplina di situazioni urgenti per la realizzazione delle politiche del Governo, senza che si debba necessariamente ricorrere al decreto-legge: si tratta del nuovo art. 72, settimo comma, Cost.

Innanzitutto, la norma si preoccupa di individuare i casi in cui non può essere applicata, in quanto l’importanza dell’esame e della valutazione parlamentare della materia coinvolta non può cedere il passo all’esigenza di avere tempi certi di approvazione. Sono, quindi, escluse, oltre a tutte le leggi da approvare con procedimento bicamerale (cfr. art. 70, primo comma, Cost.)1, le leggi elettorali, le leggi di autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali, le leggi di amnistia e di indulto e le leggi di bilancio.

In tutti gli altri casi il Governo può chiedere alla Camera di deliberare, entro cinque giorni dalla richiesta, che un disegno di legge indicato come essenziale per l’attuazione del programma di governo sia iscritto con priorità all’ordine del giorno e sottoposto a pronuncia definitiva entro il termine di settanta giorni dalla deliberazione. Se la Camera acconsente alla richiesta, i termini del procedimento legislativo generale sono ridotti della metà. Inoltre, per i disegni di legge particolarmente complessi il termine ultimo di approvazione può essere differito di non oltre quindici giorni.

In questo modo, una volta che la Camera riconosce l’essenzialità del disegno di legge e decide di “farsene carico”, il Governo sa fin da subito che entro settanta giorni o, al massimo ottantacinque, avrà una risposta del Parlamento in merito al disegno di legge presentato. Oggi, invece, una proposta legislativa può “rimbalzare” fra Palazzo Montecitorio e Palazzo Madama per settimane, mesi o addirittura anni. E ciò ha conseguenze rilevanti sulla vita dell’Esecutivo, che si trova dinnanzi alla scomoda alternativa o di attendere inerte la pronuncia delle Camere o di intervenire mediante decreto-legge. Inoltre, è bene precisare che l’utilizzo di tale procedimento “a data certa” non ha lo scopo di imporre al Parlamento la volontà del Governo, ma semplicemente quello di conoscere in anticipo i tempi entro cui un determinato disegno di legge potrà o meno vedere la luce. Infatti, l’autonomia delle Camere non è minimamente pregiudicata: queste, dopo l’esame del testo, hanno la piena facoltà di approvarlo così come presentato dal Governo, respingerlo o modificarlo.

I detrattori del voto “a data certa” criticano la mancata previsione di un numero massimo di volte in cui un determinato Esecutivo possa avvalersi di tale procedura “acceleratoria” e, soprattutto, l’eccessiva vaghezza dell’aggettivo “essenziale”. Il timore è che il Governo finisca con il dichiarare “essenziale” qualsiasi disegno di legge, con il risultato di “costringere” il Parlamento ad esprimersi sempre in tempi ristretti e di sostituirsi in via di fatto al procedimento legislativo generale.

Questa critica pare irragionevole per due motivi. In primo luogo, è abbastanza eccessivo ed inverosimile ritenere che un Governo predichi l’essenzialità ai fini dell’attuazione del programma di qualsiasi disegno di legge presentato. In secondo luogo, anche qualora si realizzasse questo scenario, non si può non notare come ciò costituirebbe comunque un miglioramento rispetto ad una legislazione portata avanti a “colpi” di decreti-legge. Infatti, anche se approvate attraverso un procedimento “accelerato”, si tratta pur sempre di leggi del Parlamento, precedute da un’istruttoria effettuata in Commissione, al termine della quale è plausibile che il testo governativo ne esca perfezionato, considerata anche la maggior efficienza degli apparati conoscitivi delle Camere rispetto a quelli del Consiglio dei Ministri. Tuttavia, l’art. 72, settimo comma, Cost., per fugare qualsiasi rischio di “soffocamento” delle iniziative legislative parlamentari da parte di quelle del Governo, si chiude con una disposizione che demanda al regolamento della Camera la definizione delle modalità e dei limiti del procedimento. Pertanto, è altamente probabile che l’Assemblea parlamentare prevenga ulteriormente il rischio di abusi del voto “a data certa”.

L’unico vero neo della procedura in esame è la mancata previsione delle conseguenze per il caso in cui non venissero rispettati i termini sanciti dalla norma.

La formulazione originaria della norma in esame contemplava il “voto bloccato”, ossia, una volta spirato il termine per l’approvazione finale senza che la Camera vi avesse provveduto, il Governo avrebbe avuto il potere di porre in votazione il disegno di legge (cfr. art. 10, primo comma, del disegno di legge costituzionale come presentato dal Governo al Senato l’8 aprile del 2014). Invece, il testo approvato in via definitiva non prevede nessuna soluzione alternativa, dando adito a due teorie – entrambe insoddisfacenti. Secondo la prima, il mancato rispetto del termine di settanta giorni è privo di conseguenze, sicché la Camera non perderebbe il potere di decidere anche successivamente e non potrebbe ravvisarsi nessun vizio procedurale denunciabile in sede giurisdizionale: gli effetti negativi potrebbero farsi valere soltanto in sede politica nei rapporti tra la Camera e il Governo. Al contrario, per la seconda teoria, il termine deve ritenersi perentorio, al fine di non snaturare la logica del procedimento. Tuttavia, in assenza di ulteriori indicazioni, l’unico effetto prospettabile sarebbe paradossalmente opposto a quello sperato: il mancato rispetto dei termini non potrebbe comportare altro che la «decadenza del procedimento legislativo e la necessità di avviarlo nuovamente ab origine»2. Ancora una volta, per evitare conseguenze indesiderate, sembra che la soluzione risieda in una modifica dei regolamenti parlamentari, i quali dovranno necessariamente prendere in considerazione la questione e risolverla con la predisposizione di regole in armonia con lo scopo del procedimento.

In conclusione, pur avendo bisogno di qualche correttivo, l’eventuale ingresso nel dettato costituzionale del procedimento con voto “a data certa” potrebbe realmente apportare un miglioramento della legislazione nel nostro Paese. In particolare, per quanto riguarda gli effetti sul ricorso alla decretazione d’urgenza si può essere ottimisti: il Governo non dovrà più adottare decreti-legge per attuare il proprio programma politico, ma potrà affidarsi, con altrettanta certezza sui tempi di approvazione, al nuovo istituto procedurale, restituendo la centralità della produzione normativa nelle mani del Parlamento.

1 Per una panoramica sui nuovi procedimenti legislativi si veda l’articolo dello scorso 11 novembre (http://midnightmagazine.org/referendum-complicare-per-semplificare/).

2 Cfr. T. Guarnier, Rischi e aporie del procedimento legislativo a data certa, in Federalismi.it – Focus Riforma costituzionale, n. 5/2016, p. 14 (http://www.federalismi.it/ApplOpenFilePDF.cfm?artid=31503&dpath=document&dfile=02032016110827.pdf&content=Rischi+e+aporie+del+procedimento+legislativo+a+data+certa+-+stato+-+dottrina+-+).

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